LES HAUSSES D’IMPÔTS NE FERONT PAS BAISSER LE DEFICIT BUDGETAIRE POUR 2013
Le Projet de Loi de Finances 2013 fixe l’objectif d’un retour à 3% de déficit en 2013. Pour ce faire, un plan d’augmentation des recettes et de réduction des dépenses, de près de 30 milliards d’euros va être mis en œuvre.
Bien qu’un tel effort ne puisse endiguer l’endettement de la France, car un déficit de 3% n’est soutenable qu’à condition d’avoir une croissance supérieure à 3% dans le même temps, il permettrait de rassurer les marchés financiers sur la volonté de la France de maîtriser ses budgets, et en conséquence rassurerait le reste du monde.
Néanmoins, une question demeure : le plan annoncé par le gouvernement est-il réaliste ? En d’autres termes, l’effort budgétaire, principalement orienté sur la hausse de la fiscalité, pourra-t-il ramener le déficit à 3% du PIB ?
La question est d’autant plus légitime que l’évolution de dépenses publiques fait l’objet d’une hausse structurelle que le budget doit prendre en considération pour mesurer l’impact de l’effort demandé. Dès lors, anticiper le niveau de déficit de 2013, c’est avant tout être en mesure de distinguer la part structurelle du déficit de 2012 et des années précédentes. A la lumière d’une étude économétrique des dépenses et des recettes de l’Etat sur une période de 35 ans (1978 – 2012), nous avons donc établi un diagnostic de la nature du déficit français de façon à mesurer les hypothèses de réalisation du budget 2013.
Nous nous fondons sur les hypothèses de croissance et d’emploi du gouvernement, tels que décrits dans la Loi de Finances 2013, pour établir un scénario de référence pour l’année à venir. Ce scénario central nous sert alors de base pour développer deux scénarios, plus réalistes, dans lesquels les agents économiques – entreprises et ménages – ciblés par les mesures gouvernementales, réagissent aux hausses d’impôts, par des réductions de leurs activités ou des changements de stratégies économiques.
Dans le scénario « optimiste », nous considérons que la réaction des entreprises est mesurée, tout comme la baisse de consommation des ménages et nous analysons alors l’impact de ces comportements sur le nouveau déficit. Dans un scénario « pessimiste » nous étudions l’effet d’une réaction violente des entreprises combinée à une fuite de la base fiscale par l’intermédiaire d’un tarissement des flux d’investissement étranger (IDE) vers les entreprises françaises (..).
Au terme de l’étude, il apparaît que le PLF 2013 ne permettra pas d’atteindre l’objectif de déficit fixé par Maastricht, et ce même en acceptant les hypothèses fortes du gouvernement concernant le taux de croissance ou l’absence de réaction des agents économiques.
Dans le scénario de référence, la seule solution pour atteindre 3% de déficit en 2013 consiste à bloquer la masse salariale de l’ensemble de la fonction publique au sens large, et pas uniquement celle de certains ministères, tout en réduisant encore les consommations publiques d’au moins 10 milliards par rapport à l’année 2012. Si l’on ne doute pas de la bonne foi des résultats prévus par le PLF 2013, il est néanmoins surprenant de constater que le plan n’explique pas de façon explicite l’ampleur des économies à mettre en oeuvre. En effet, aux 30 milliards annoncés, il faut ajouter 30 milliards d’euros d’économie sous la forme d’un blocage de la hausse structurelle des dépenses. Cela signifie donc que les économies à venir porteront sur 60 milliards d’euros d’économie et non 30 milliards.
Ce premier point, mis en évidence dans le scénario de référence démontre que l’objectif de 3% nécessitera la mise en oeuvre d’un sacrifice bien plus grand que celui annoncé par le PLF 2013. Si l’on ne doute pas que ces hausses structurelles aient été prises en compte, on ne peut cependant qu’être étonné de l’absence de transparence du plan, présentant un objectif moitié moins grand que celui qu’il cible réellement, ce qui pourrait aussi faire douter de la prise en compte de ce déficit structurel dans les hypothèses du gouvernement. Dans ce dernier cas, il manquerait 30 milliards de plus pour atteindre l’objectif.
En acceptant une réalité économique évidente qui est que les personnes ciblées par les hausses de fiscalité réagiront en adoptant des stratégies destinées à protéger leur patrimoine ou à revoir leurs incitations à travailler et à consommer à la baisse, les efforts nécessaires sont bien plus importants que prévus par le gouvernement (27 milliards de plus dans le scénario pessimiste). Sans réduire réellement les dépenses en limitant leurs effets contra cycliques, il apparaît que le déficit ne pourra pas être réduit et se rapprochera inévitablement des 4,5%.
Ces observations, notamment dans le second scénario, démontrent que le PLF 2013 ne tient pas compte des réactions rationnelles des ménages et entrepreneurs. Les premiers anticiperont des hausses futures d’impôts et s’inquièteront de la faiblesse de la croissance, décidant ainsi de réduire leur consommation, alors que les seconds seront fortement incités à adopter des stratégies d’évasion fiscale et de « transferts de bénéfices » vers l’étranger. Ces deux comportements, inévitables et rationnels, provoqueront une hausse du chômage et dans son sillage une incapacité à maîtriser la hausse des prestations sociales, ce qui aura pour effet d’accroître les déficits et de limiter encore la croissance.
Ainsi, en dépit des efforts budgétaires, c’est la structure même des dépenses et des recettes publiques qu’il faut modifier pour faire face à la situation actuelle. Quel que soit le scénario, les dépenses augmentent plus rapidement que les recettes, en raison d’une dynamique interne qui nécessite un effort de réforme et non une coupe temporaire dans les budgets.
Cette étude de l’Institut de Recherches Economiques et Fiscales (IREF) a été réalisée en collaboration avec le cabinet P & J Conseil. L’Intégralité de l’étude est disponible en fichier .pdf sur le site de l’IREF.
