Passengers try to get in a train at Gare de Lyon railway station in Paris, France, during a national railway strike by French railway unions workers from the France’s rail-operator SNCF, June 2, 2016. REUTERS/Charles Platiau

Le chemin de fer a longtemps été l’unique moyen de transport rapide. Il est resté dominant pendant plus d’un siècle. Le formidable essor de la mobilité des biens et des personnes permis par le développement des transports routier et aérien, dans un contexte de forte croissance économique, a progressivement réduit la place du rail, qui ne peut répondre à tous les besoins.

Ce constat ne doit pas tromper : le transport ferroviaire n’est pas en déclin. Sa part de marché est bien plus faible qu’en 1950 mais elle se renforce depuis 2000, et surtout, le trafic ferroviaire est aujourd’hui deux fois plus dense qu’il ne l’était en 1950. Le chemin de fer joue un rôle clé dans la mobilité des français, et les tendances lui sont favorables :

– La croissance démographique et la métropolisation accroissent les besoins de mobilité dans et entre les grandes zones urbaines ;

– La lutte contre la pollution atmosphérique et le changement climatique conduiront à renforcer les incitations en faveur du rail (taxe carbone, restrictions de circulation dans les grandes agglomérations, etc.) ;

– Les innovations dans le domaine de la mobilité (plateformes, « porte à porte », mobility as a service, véhicule autonome…) pourront élargir son domaine de pertinence en favorisant les complémentarités et l’intégration du rail dans une chaine de transport multimodale.

Pourtant, la situation du transport ferroviaire est préoccupante :

– Les performances ne sont pas satisfaisantes, en termes de régularité, de gestion des crises, d’information aux voyageurs, de sécurité ; le vieillissement du réseau n’explique pas tout, loin de là ;

– Les coûts augmentent sans cesse, et même si les concours publics n’ont jamais été aussi élevés, cette dynamique pèse sur l’offre ;

– Le financement du système ferroviaire est gravement déséquilibré, et seules des hypothèses très optimistes peuvent laisser penser que la dérive sera maîtrisée à terme sans traitement de la dette et sans ajustement de la consistance du réseau.

Cette situation s’explique avant tout par les incohérences et les insuffisances de la gouvernance publique, qui ont conduit :

– A un retard massif de régénération du réseau existant, sacrifié pendant 30 ans au profit des lignes nouvelles, dont les usagers et les contribuables payent aujourd’hui le prix en termes de performances dégradées et de surcoûts de maintenance ; 113

– A un paradoxe unique en Europe, qui consiste à dépenser chaque année plus de 15% des concours publics alloués au transport ferroviaire pour moins de 2% des voyageurs, là où la route permettrait d’offrir des services comparables pour un coût beaucoup moins élevé, et alors même que des investissements utiles ne sont pas réalisés faute de moyens ; cette mauvaise allocation des ressources pèse là aussi sur les usagers du réseau principal, et sur les contribuables ;

– A l’absence de réelles incitations à l’efficacité, qui a favorisé la dérive des coûts, creusé l’écart avec la concurrence (intermodale, et demain, intramodale), et fait du nécessaire dialogue social un théâtre d’ombres…

Le système ferroviaire doit aujourd’hui se réformer pour répondre à un double enjeu

– Trouver la voie d’une gouvernance saine, fondée sur des modèles économiques équilibrés, et garantissant la performance industrielle et économique du système ferroviaire ;

– Préparer l’ouverture du marché à la concurrence, en adaptant l’organisation, les règles et les modes de financement du système, mais aussi en permettant aux cheminots de s’engager sereinement dans cette évolution et de continuer à mettre leurs compétences et leur dévouement au service de l’intérêt général

La cohérence des choix

La performance économique et industrielle du système ferroviaire dépend étroitement de la qualité de la gouvernance publique. Celle-ci doit s’appuyer sur un système d’incitations et de contraintes garantissant :

– L’efficacité de l’allocation des ressources (l’argent public doit être consacré aux usages qui engendrent le plus de gains économiques et sociaux) ;

– L’efficacité de la production des services (il convient de rechercher à minimiser le coût d’un service pour la collectivité, ou de maximiser le service produit par euro public dépensé).

Un tel système ne peut fonctionner sans cohérence des choix publics : cohérence des objectifs assignés aux différents opérateurs (transporteurs et gestionnaires d’infrastructure), dans une perspective multimodale, cohérence des moyens alloués avec ces objectifs, cohérence enfin dans le temps, pour ne pas obérer le futur en refusant d’affronter des choix difficiles à court terme.

La cohérence des choix exige de recentrer le transport ferroviaire sur son domaine de pertinence : les transports du quotidien en zone urbaine et périurbaine, et les dessertes à grande vitesse entre les principales métropoles françaises.
Compte tenu de l’ampleur des concours publics au secteur ferroviaire, du déficit de financement du réseau, de l’insuffisance des investissements de rénovation et de modernisation sur les parties les plus circulées du réseau, il paraît impensable de consacrer près de 2 milliards d’euros à seulement 2% des voyageurs. Le maintien des lignes héritées d’une époque où le transport ferroviaire était l’unique moyen de déplacement doit être revu.

Il ne s’agit ni de remettre en cause la place du rail dans la mobilité des Français, ni d’abandonner certains territoires en ne leur offrant pas ou plus les services de transports collectifs dont ils ont besoin. Au contraire :

– C’est en redéployant les moyens là où ils sont les plus utiles que le transport ferroviaire pourra retrouver sa place et sa légitimité ;

– C’est en réfléchissant à la meilleure allocation des ressources publiques que l’on pourra renforcer et améliorer la desserte des territoires ruraux, avec des solutions adaptées permettant de rapprocher le service proposé de ses usagers, d’améliorer les fréquences, et de multiplier les points d’arrêt.

Avec l’ouverture en 2017 de 700 kilomètres de lignes nouvelles, le réseau à grande vitesse français peut être considéré comme abouti. Poursuivre cet effort de développement entraînerait le TGV au-delà de sa zone de pertinence économique, c’est-à-dire les dessertes de très grandes agglomérations avec des trajets durant jusqu’à trois heures : il faudrait alors toujours plus de concours publics, pour une utilité collective toujours plus faible. Il convient en revanche de moderniser progressivement les lignes existantes, pour augmenter la capacité, éviter les saturations et préserver la qualité de service. La ligne Paris-Lyon doit être traitée en priorité, et d’ici quelques années, Paris-Tours et Paris-Lille, dans la perspective de l’ouverture à la concurrence.


A plus long terme, le reste du réseau à grande vitesse devra être également équipé en ERTMS, afin d’assurer son interopérabilité.
Enfin, seul le ferroviaire est capable d’assurer un transport à la fois rapide et massifié, répondant aux besoins de mobilité engendrés par la vie économique et sociale des grandes agglomérations. Or ces trains « du quotidien » circulent aujourd’hui sur un réseau conçu pour des trafics plus faibles et plus homogènes. La qualité de service n’est pas satisfaisante, alors même que la demande, déjà considérable (3 millions de voyageurs quotidiens en Ile de France), augmente sans cesse. La qualité des transports du quotidien dans les zones urbaines denses exige un immense effort : rénovation et modernisation des infrastructures dans les grands nœuds, remplacement des matériels roulants, optimisation de l’exploitation… Ce doit être, et rester, la priorité pour les 20 ans à venir.

L’équilibre économique du gestionnaire d’infrastructures est une obligation légale, mais c’est aussi un impératif pour une gouvernance efficace. Depuis sa création, le gestionnaire du réseau ferroviaire national a toujours eu des ressources inférieures à ses dépenses. Il a accumulé une dette considérable, au-delà de la dette héritée de la SNCF

En l’absence de contrainte, compte tenu d’un statut d’EPIC qui rattache organiquement SNCF Réseau à l’Etat, l’endettement a été la réponse systématique à tous les choix difficiles, et le réceptacle de tous les déséquilibres : petites lignes régionales, fret, lignes nouvelles, renouvellement du réseau… Dans ce contexte, aucune incitation réelle à la discipline financière ne peut prévaloir, ni en interne, ni en externe. Il est impossible de maîtriser les coûts, impossible de refuser une dépense inutile, impossible de faire payer à chacun ce qu’il doit

Le traitement de la dette est nécessaire à un retour à l’équilibre du gestionnaire d’infrastructures, au même titre que le recentrage progressif du rail sur son domaine de pertinence, et les efforts de productivité qui seront réalisés. Ce traitement est nécessaire pour assurer un retour à l’équilibre au terme du contrat de performance 2017-2026, conformément à la loi.

Au-delà du nécessaire traitement de la dette, il faut créer les conditions pour interdire toute nouvelle dérive :
SNCF Réseau ne doit plus s’endetter au-delà de ce que seraient ses capacités de portage indépendamment de la garantie implicite de l’Etat, – Il ne doit plus investir à perte, quelle que soit la nature de l’investissement, – Les autorités organisatrices doivent assumer le coût complet des services d’infrastructure qu’elles utilisent ; – Le management doit être responsabilisé quant à la maîtrise des coûts.

Les dispositifs mis en place par la loi du 4 août 2014 ne sont, à l’évidence, pas suffisants, et ils font déjà l’objet de diverses dérogations. Il conviendrait, a minima, de les renforcer, mais l’abandon du statut d’EPIC, pour faire de SNCF Réseau une société nationale à capitaux publics, semble offrir de meilleures garanties. Ce statut de société anonyme à capitaux publics interdirait à la société de reconstituer une dette non amortissable et l’obligerait à respecter les ratios habituels entre sa marge opérationnelle et son niveau d’endettement. Il responsabiliserait enfin la société et ses dirigeants sur les efforts de gestion indispensables pour interdire la reconstitution d’une dette irrécouvrable.

Parallèlement, l’EPIC SNCF Mobilités devrait également être transformé en société nationale à capitaux publics, sa forme juridique actuelle n’étant probablement pas durablement compatible avec les exigences européennes. Enfin, compte tenu de sa dette et du précédent de la recapitalisation de 2005, l’activité de fret devra être filialisée, et sa dette reprise par SNCF Mobilités.

L’ouverture à la concurrence est une opportunité pour le système ferroviaire français. Elle créera de nouvelles incitations à l’efficacité et à l’amélioration de la qualité de service, établira la vérité des prix et des coûts pour les voyageurs comme pour les autorités organisatrices, et favorisera la diffusion des innovations technologiques et commerciales.
La difficulté de la transition vers un fonctionnement concurrentiel ne doit cependant pas être sous-estimée. Le précédent de l’ouverture du marché du fret ferroviaire montre bien les risques d’une ouverture mal préparée. Les barrières à l’entrée doivent être levées autant que possible (certaines étant inhérentes à la nature même de l’activité : intensité capitalistique, économie d’échelle, effets de réseau…),

La difficulté de la transition vers un fonctionnement concurrentiel ne doit cependant pas être sous-estimée. Le précédent de l’ouverture du marché du fret ferroviaire montre bien les risques d’une ouverture mal préparée. Les barrières à l’entrée doivent être levées autant que possible (certaines étant inhérentes à la nature même de l’activité : intensité capitalistique, économie d’échelle, effets de réseau…),
l’organisation du système doit être adaptée, et la fin des péréquations internes au transporteur historique doit être anticipée.

Au-delà, il importe de donner toutes ses chances à la SNCF face à ses nouveaux concurrents, non seulement ferroviaires, mais aussi intermodaux. Les transformations engagées par le management de l’entreprise seront vaines si un nouveau contrat social ne permet pas d’adapter l’organisation du travail, les conditions de rémunération et leur évolution dans le temps.

L’adaptation du système ferroviaire français à la concurrence a été engagée en 1997, avec la création de RFF. Cette nécessaire autonomisation du gestionnaire d’infrastructures s’est accompagnée d’une complexification des interfaces et d’une imbrication des responsabilités qui ont engendré des inefficacités considérables. Le positionnement des gares, de la SUGE et des fonctions « système » doit à tout prix éviter un tel écueil. Il convient au contraire de rechercher la clarification des rôles, la simplification des interfaces, la désimbrication des missions :

SNCF Mobilités ne doit pas assumer des responsabilités qui ne seraient pas celles de toute entreprise ferroviaire dans les mêmes conditions ;

– SNCF Réseau doit être le gestionnaire de toutes les fonctions essentielles, infrastructures et services aux entreprises ferroviaires, notamment en intégrant les gares et la sûreté ferroviaire, et en assurant la gestion des crises ;

– L’EPIC « de tête » doit être centré sur sa mission de pilotage stratégique et d’unité sociale du groupe.

Les modalités d’ouverture à la concurrence du transport régional doivent donner tous les moyens aux régions d’exprimer leurs choix, dans une logique d’ouverture progressive qui conduira SNCF Mobilités à conserver un rôle prééminent au moins jusqu’en 2023, et très probablement au-delà Dans ce contexte, il conviendra de veiller à ce que ni la SNCF ni les régions ne se voient contraintes d’assumer des charges injustifiées
La principale difficulté de cette ouverture réside dans l’encadrement du nécessaire transfert des personnels aux nouveaux opérateurs. Une loi devra poser le principe d’un transfert obligatoire, les dispositions statutaires relatives à la mobilité fonctionnelle et géographique s’appliquant en cas de refus. Elle devra également en préciser les conditions, notamment en termes de maintien de la rémunération et des avantages statutaires. Le processus de désignation des agents à reprendre devra faire l’objet d’une négociation collective.

Le principe général d’une concurrence « dans le marché » semble devoir être retenu pour le transport de voyageurs à longue distance. Les modalités d’une telle ouverture, en apparence plus simples à définir, doivent néanmoins anticiper deux principales difficultés :

Les risques financiers pour les entreprises ferroviaires liés à l’incertitude sur la disponibilité des capacités et la tarification, compte tenu de la durée de vie des matériels roulants (30 ans), de leur faible interopérabilité, et de l’absence de marché secondaire ; pour cela, il conviendra de faciliter le recours à des accords de long terme entre le gestionnaire d’infrastructure et les entreprises ferroviaires, et d’offrir une visibilité pluriannuelle sur les péages d’infrastructure ;

Le risque d’« écrémage » du marché et de remise en cause des dessertes les moins rentables ; la mise en œuvre d’une tarification plus incitative au développement des trafics, en particulier dans le contexte d’accords-cadres englobant un ensemble de dessertes cohérentes, permettrait de n’envisager le conventionnement qu’en dernier recours.
La SNCF n’est pas une entreprise ordinaire. C’est une communauté de femmes et d’hommes qui, au fil des ans, a su surmonter les épreuves, accompagner les transformations économiques et techniques les plus importantes, et mettre ses compétences au service de la mobilité de tous. Les défaillances du système ferroviaire atteignent les cheminots dans leur intégrité professionnelle, alors même qu’ils n’en sont, très largement, pas responsables.

La réforme à venir et l’ouverture à la concurrence doivent être l’occasion de renouveler le contrat social de la SNCF. Au sein de la SNCF, chacun sait que les relations sociales s’organisent plus souvent sur le régime du conflit que sur celui du consensus. Il est vain de vouloir rechercher des responsabilités à ce qui est le résultat d’une histoire économique, sociale et organisationnelle. Il est également illusoire de penser que cette situation peut changer rapidement. Mais il n’est pas utopique de croire que peuvent être restaurées progressivement des relations de confiance au service d’une construction sociale bénéfique au cheminot.

Trois questions doivent être au cœur du dialogue social :

La stratégie de l’entreprise ; il est normal que ceux qui font la SNCF au quotidien y soient associés ; la mise en place des nouvelles instances de représentation du personnel doivent être l’occasion de prévoir un temps de réel dialogue stratégique dans l’activité générale des relations sociales ;

Les compétences, la formation, les parcours professionnels doivent être au cœur du dialogue social, une priorité qui n’implique pas d’oublier les autres sujets traditionnels ;
Enfin, les cheminots eux-mêmes doivent voir leur droit d’expression réaffirmé ; ils en savent plus que quiconque sur leur métier, ses conditions d’exercice et les voies de progrès que pourrait emprunter l’entreprise.

L’élaboration d’un nouveau contrat social est un exercice de responsabilité pour les organisations syndicales comme pour le management de l’entreprise. Un tel contrat doit d’abord prendre appui sur les compétences des cheminots, sur leur professionnalisme, sur leur savoir-faire, sur l’expérience accumulée. Il doit également renvoyer à un projet de long terme pour l’entreprise, permettant à chaque cheminot d’y projeter son propre parcours professionnel.
La question de l’évolution du statut doit être la résultante de la mise en place de ce nouveau contrat social, sans qu’il soit nécessaire de tout réviser. L’entreprise et ses partenaires sociaux ont les moyens de moderniser ce qui doit l’être pour préparer l’avenir des cheminots et sécuriser leur emploi à terme. Personne ne peut se satisfaire d’une situation où les conservatismes assumés par tous conduisent, inexorablement, au déclin de l’emploi.

La nécessaire organisation de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs constitue une occasion unique de moderniser le système ferroviaire français et de lui offrir une perspective de renouveau, à l’heure où se multiplient les innovations et les concurrents dans le domaine de la mobilité. Rééquilibrer le modèle économique, moderniser le réseau, réformer la gouvernance, renoncer au « tout ferroviaire » pour replacer le rail français au niveau des meilleurs… Les cheminots seront les acteurs majeurs d’un renouveau rendu possible par un effort sans précédent de la collectivité nationale. Ils doivent eux-mêmes repenser leur façon de travailler et favoriser de nouvelles organisations du travail qui mettent en valeur leurs compétences.
Pour construire son avenir dans un univers concurrentiel, la SNCF doit d’abord compter sur ses propres ressources : sur sa cohésion interne, sur ses ressources humaines, sur des savoir-faire incontestables, sur une capacité d’innovation dans toutes les composantes de ses métiers. Elle a tous les atouts. Elle est à un tournant. Elle doit avoir confiance en elle et en son avenir.

Conclusion du Rapport Spinetta